Intervención ciudadana en el proceso de inconstitucionalidad contra la ley 785

Miércoles 15 de junio de 2005, por Colectivo de Abogados "José Alvear Restrepo"

Intervención ciudadana Ley 785

Bogotá, octubre 17 de 2003.

HONORABLES MAGISTRADOS

CORTE CONSTITUCIONAL.

Referencia: Participación ciudadana dentro del Expediente D-4803 Demanda de Inconstitucionalidad

Magistrada Sustanciadora: Clara Inés Vargas Hernández

ALIRIO URIBE MUÑOZ mayor de edad, identificado como aparece bajo mi firma, ciudadano en ejercicio y actuando como presidente de la CORPORACIÓN COLECTIVO DE ABOGADOS JOSÉ ALVEAR RESTREPO, organización no gubernamental de Derechos Humanos, me dirijo a Usted, de la manera mas atenta para presentar este documento a manera de intervención ciudadana dentro del proceso de la referencia, por considerar que esta Honorable Corporación debe realizar un control de constitucionalidad negativo frente al artículo 12 de la Ley 785 de 2002, según los argumentos que presento a continuación:

I

NORMA DEMANDADA

LEY 785 DE 2002 diciembre 27

por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996

ARTÍCULO 12. PLAN DE MANEJO AMBIENTAL. En todos los casos en que se requiera un plan de manejo ambiental para efectos de la erradicación forzosa de cultivos ilícitos o manipulación de sustancias controladas, la elaboración, ejecución y control de dichos planes será responsabilidad de la autoridad ambiental competente.

INTRODUCCIÓN

La Ley 785 se erige como la más reciente directriz en el marco de la llamada “lucha contra las drogas”, que en no pocas oportunidades ha sido objeto de fuertes críticas desde diversos sectores, respecto de su planeación, ejecución y resultados.

La más reciente e importante crítica, proviene del Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia 2003, titulado “El conflicto, callejón con salida”, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), donde se exponen los siguientes puntos:

“La lucha contra las drogas no escapa a la idea inapropiada de que en la guerra todo se vale. Esa idea respalda al conjunto de políticas represivas que atacan de igual forma a todos los eslabones de esa industria, subestimando los efectos indeseables que sobre el propio control de drogas y sobre el conflicto armado tienen tanto la represión química y militar de la oferta, como la criminalización del campesinado que participa en los cultivos. (...) El prejuicio prohibicionista, el cinismo en el sur y las falencias de las propuestas de legalización, son escollos en la búsqueda de alternativas orientadas a reducir el daño causado por la producción, por el consumo y por las políticas vigentes. (...) En el lado de la demanda, la reducción de daños significa morigerar las acciones punitivas sobre el consumo, acentuar los programas preventivos y ver al consumidor más como un enfermo que como un criminal. En el lado de la orferta, la reducción del daño significa más erradicación manual y menos fumigación aérea, más alternativas rentables para el colono o el campesino, más énfasis en la prevención y en el fortalecimiento del tejido social, más diferenciación entre el grande y el pequeño”.

Como puede verse, el análisis actual sobre la FORMA de lucha contra el narcotráfico y en especial sobre la erradicación, se encuentra en un punto en el cuál la salida lejos de ser la erradicación aérea, es la manual, bajo la condición de una descriminalización del campesinado productor.

Frente a este argumento, las autoridades antinarcóticos colombianas mantienen la línea de que la “fumigación aérea con glifosato es el mecanismos ÚNICO, ECUÁNIME Y APLICABLE para asegurar la erradicación de cultivos” (...) no hay alternativa alguna a la fumigación aérea[1] ”.

Sin embargo, existen otros argumentos, que llamaremos “argumentos ambientales”, que igualmente, propugnan por suspender las fumigaciones: 

(...) el uso inadecuado de precursores químicos en el procesamiento de la hoja de coca ocasiona daños ambientales irreversibles, que a pesar de no estar apropiadamente evaluados, podrían ser de muy graves proporciones, máxime cuando tales sustancias son vertidas directamente sobre suelos y fuentes de agua en áreas reconocidas en el mundo como de gran biodiversidad. En este sentido vale la pena anotar que especialistas en acuicultura han registrado la aparente desaparición de especies piscicolas consideradas endógenas de ciertos ríos, es decir, de peces que tan solo han sido observados allí.

Con la política compulsiva de fumigar los cultivos se cierra e inicia al mismo tiempo un ciclo continuo de daños ambientales, con consecuencias sociales, culturales y económicas, cuyas características se podrían resumir con el esquema expuesto a continuación [2] :

 

 

Lo anterior denota la errada orientación de solucionar un daño ambiental con otro, en el marco irregular de aplicación de políticas sin estudiar debidamente el impacto que ellas tienen a nivel sanitario, ambiental y social, situación que ha sido denunciada por la Defensoría del Pueblo [3] en repetidas oportunidades:

“Respecto a las exigencias que se han establecido en materia ambiental para evitar o disminuir los impactos ambientales que la ejecución de las fumigaciones pueda generar, se advierte que ellas no se han cumplido en forma efectiva y oportuna. Concretamente, el citado programa ha sido ejecutado durante varios años, pese a la falta de aprobación definitiva de un adecuado Plan de Manejo Ambiental que se ajuste a las exigencias de los Términos de Referencia formulados por el Ministerio del Medio Ambiente. Así mismo, el programa no ha contado con una auditoria técnica idónea que, según lo dispuesto en la Resolución 005 de 2000, se encargue de realizar el seguimiento al programa. Además, en la ejecución de referido programa también se han incumplido otros requerimientos ambientales, como la obligación de realizar evaluaciones de impacto ambiental e investigaciones sobre la regeneración y dinámica ecológica de zonas asperjadas y sobre los efectos del Glifosato en el suelo, según lo señalado por la Resolución 341 de 2001”

 

La Defensoría del Pueblo ha constatado -igualmente-, que la Dirección Nacional de Estupefacientes “no ha cumplido o ha dilatado el cumplimiento de ciertas exigencias de la autoridad ambiental; concretamente, se ha visto una demora injustificada para cumplir lo establecido en los términos de referencia para el Plan de Manejo Ambiental [4]. Y es justamente en este punto en el que vamos a centrarnos en el análisis posterior, pues el trasfondo real del último artículo de la Ley 785 de 2002, es el cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental para la política antinarcóticos actual en Colombia. 

 

CARGOS ESPECÍFICOS

    LA LEY 785 VIOLA LA NORMATIVIDAD AMBIENTAL CONSTITUCIONAL

El cuestionamiento por las fumigaciones, método de aspersión aérea para la erradicación de cultivos de uso ilícito, encuentra hoy día su mayor auge debido a dos factores: la historia jurídica que le precede y segundo, la internacionalización de su ejecución, por ser parte integrante de la política gubernamental norteamericana denominada “Plan Colombia”.

En cuanto al primer factor, recordemos que al ser una actividad desarrollada con anterioridad a la normatividad ambiental vigente, entró en un “régimen de transitoriedad”, pues el artículo 38 del Decreto 1753 de 1994 determinó que las actividades desarrolladas de acuerdo con la normatividad anterior a la ley ambiental podían continuar ejecutándose sin requerirse para ello licencia ambiental alguna. 

Sin embargo, se aclaró que la AUTORIDAD AMBIENTAL competente, podría exigirles la presentación de un PLAN DE MANEJO AMBIENTAL, definido por el mismo decreto así:

Artículo 1° Plan de Manejo Ambiental: Es el plan que, de manera detallada, establece las acciones que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados en desarrollo de un proyecto, obra o actividad; incluye también los planes de seguimiento, evaluación y monitoreo y los de contingencia".

Así es como el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE -MMA- se erige como la autoridad competente para imponer un PLAN DE MANEJO AMBIENTAL -PMA- tal como el requerido para la actividad antinarcóticos dirigida por la DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES –DNE-, lo que ocurrió efectivamente, debido a la desidia de parte de esta última para adelantar las gestiones necesarias con el fin de establecer el nivel de riesgo de la actividad ejecutada, motivo por el cuál hubo que imponérsele el PMA el 26 de noviembre de 2001 (después de casi seis años de peticiones reiteradas para que ella misma lo hiciera), a través de la Resolución 1065 de 2001. 

Como es de preverse, dicha resolución fue acusada por la DNE alegando entre otros su falta de “competencia para ejecutar la totalidad del PMA”, en el sentido de ser muchas otras las autoridades las intervinientes en la lucha antinarcóticos y por lo tanto, muchas otras tendrían que ser llamadas a cumplir el Plan, sin embargo el MMA recordó a la DNE que “La DNE, como secretaría ejecutiva del CNE, tiene la responsabilidad de coordinar la elaboración y ejecución del PMA” y que su creación misma se debe a la coordinación del desarrollo y ejecución de las políticas en materia de control, prevención y represión de estupefacientes:

“Vale recordar que la DNE fue creada para coordinar el desarrollo y ejecución de las políticas en materia de control, prevención y represión de estupefacientes; en consecuencia, le corresponde coordinar el desarrollo y ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con Glifosato -PECIG-.

Al imponer el PMA a la DNE, el MMA no desconoce las funciones de coordinación y ejecución asignadas a ella por la ley, ni fija otras nuevas, así como tampoco desconoce las competencias propias de otras instituciones. Por ello, es claro que en el desarrollo del PMA como parte del PECIG intervienen distintos actores, bien como consecuencia de contrataciones o convenios, o en el marco de las funcione asignadas a ellos por la ley; pero necesariamente quien asume la responsabilidad ante la Autoridad Ambiental (MMA) por el cabal desempeño y cumplimiento de las obligaciones impuestas en el PMA, es quien de acuerdo con los que señala la ley, tiene a su cargo la coordinación, desarrollo y ejecuión del PECIG, esto es la DNE [5]   (las subrayas y negrillas son nuestras).

Es así como queda probado que corresponde a la DNE cumplir con lo ordenado en el PMA, y no como señala el artículo 12 de la Ley 785, que deba ser la autoridad ambiental la encargada de elaborar ejecutar y controlar los planes relacionados con el PECIG. Y esta situación tiene su clara razón de ser, pues como lo indica el artículo primero de la ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio ambiente se crea :

“como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la presente ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible ”

Ahora bien, pensemos en el siguiente ejemplo: Si como lo señala la ley 785, el MMA es el que debe encargarse de lo relacionado con la destrucción de sustancias empleadas en la producción de narcóticos, eso querría decir que funcionarios del MMA tendrían que participar de los operativos antinarcóticos (lo que requeriría un entrenamiento bélico – militar para ellos), llegar hasta el laboratorio localizado al interior de una de nuestras selvas y proceder, por ejemplo, a la quema in situ de dicho laboratorio, a fin de inutilizarlo para estos fines. 

Estaremos de acuerdo, en que dicho procedimiento discrepa de la misión de ese funcionario que propende por la armonización del hombre con la naturaleza, pues el manejo de sustancias controladas en escenarios típicos de confrontación y de guerra deja pocas posibilidades para su tratamiento y por ello, bajo procedimientos típicamente militares, se prefieren opciones alejadas de los principios ambientales. 

Ahora bien, supongamos que la destrucción de los insumos no se realice “in situ”, sino en instalaciones antinarcóticos. Cuál es la diferencia? El punto es que el funcionario del MMA tendría que verificar que dicha acción se realice bajo los parámetros que garanticen una disminución del daño o la generación de un daño controlado, pero lo que no debe hacer este funcionario es él mismo realizar actividades típicamente contra- ambientales. 

Por demás, es por todos conocido que la mezcla de aspersión causa daño, como lo señaló el Magistrado Luis Rafael Vergara Quintero al asumir el reciente fallo del Tribunal Contencioso de Cundinamarca referido a las fumigaciones:

“El problema de fondo no es probar que el glifosato es un tóxico y un agresor del medio ambiente, sino establecer cuál es el grado del perjuicio ambiental que produce la aspersión con este herbicida y señalar además las acciones de mitigación del daño, para así determinar la viabilidad de su utilización en nuestro medio ambiente; por ello es necesario el cumplimiento del denominado PLAN DE MANEJO AMBIENTAL impuesto a la Dirección Nacional de Estupefacientes

Es Indiscutible que el gobierno nacional ha violado en forma manifiesta la legislación ambiental colombiana, bajo la más completa impunidad, pues ni por asomo se ha tomado la molestia de presentar, como era su obligación legal y constitucional, los estudios de impacto ambiental exigidos por el Ministerio del Medio Ambiente –autoridad ambiental-. [6]

Lo que significa –una vez más-, que indefectiblemente se estaría obligando al funcionario del Medio Ambiente a efectuar una acción que va en contravía del espíritu del organismo para el que trabaja. Así, el funcionario que inicialmente debería velar por “(1) proteger la diversidad e integridad (2) conservar las áreas de especial importancia ecológica (3) fomentar la educación ambiental (4) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (5) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (6) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y (7) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas” estaría justamente desarrollando una actividad de la que no se pueden predicar precisamente dichas pretensiones.

Con esto se viola directamente el artículo 80 de la Constitución Nacional: 

El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Así mismo cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.

    LA LEY 785 ES INCONVENIENTE Y AHONDA LA CRISIS DE COORDINACIÓN DE LOS ORGANISMOS ENCARGADOS DE LA POLÍTICA ANTINARCÓTICOS

Una de las más profundas críticas que pueden realizarse frente a la política antidrogas actual es la descoordinación entre entidades que trabajan para ese fin:

“Otro aspecto que, seguramente, será considerado por el próximo gobierno es el necesario y urgente rediseño del Plan Colombia, en cuanto se refiere a su estructura institucional, considerada desde dos ángulos: por un lado, la inconveniencia de que en la Presidencia de la República persistan varias organizaciones paralelas (con diferentes figuras jurídicas) para el cumplimiento e objetivos similares: el FIP, el Fondo de Programas Especiales de Paz, el Plante, la Red de Solidaridad Social, la Consejería de Derechos Humanos, entre otras, cuando perfectamente podrían fusionarse y actuar de manera mucho más cohesionada [7]

“En la ejecución de la Política de Lucha contra las Drogas y, particularmente, en lo que ha sido la implementación del Programa de Erradicación Aérea de Cultivos Ilícitos, la carencia de coordinación y colaboración entre las autoridades ha sido manifiesta.

Por una parte, se ha observado la falta de articulación de los Programas de Desarrollo Alternativo con el Programa de Erradicación Aérea con Químicos, ambos componentes de la Política de Lucha contra las Drogas, la cual ha llevado a que algunos proyectos de desarrollo alternativo hayan sido objeto de fumigaciones. De otro lado, la forma como actualmente se ejecuta el referido programa ha llevado a que se desconozcan otras políticas sectoriales en materia ambiental y de salud, así como de otras políticas en materia social tendientes a brindar protección especial a grupos sociales vulnerables.

En este sentido, se ha advertido la falta de trabajo conjunto insterisntitucional y coherente para que se cumpla la normatividad en materia ambiental y de salud y se tomen las medidas necesarias de prevención y ptrotección en estas materias. Así, se ha visto cómo la Dirección Nacional de Estupefacientes no ha cumplido o ha dilatado el cumplimiento de ciertas exigencias de la autoridad ambiental; concretamente, se ha visto una demora injustificada para cumplir lo establecido en los términos de referencia para el Plan de Manejo Ambiental. Por otra parte, el Ministerio de Salud no ha ejercido efectivamente sus atribuciones como autoridad en esa materia, por lo cual, entre otras cosas, no ha logrado la implementación de un Plan de Vigilancia Epidemiológica en el desarrollo del Programa de Erradicación. De otro lado, como se mencionó, las fumigaciones indiscriminadas sobre pequeños cultivos desconocen las medidas de diferenciación psitiva que el Estado ha establecido a favor de estos pequeños cultivadores y, lo que es más grave aún, han afectado los derechos a la salud y a un ambiente sano de la población, así como los derechos de los niños que habitan las regiones donde se ejecuta el Programa de Erradicación.

De este modo, se ha desconocido el principio de coordinación administrativa (C.P. art. 209), el cual se debe respetar en todas las actuaciones públicas, pues se pretende evitar “decisiones o actuaciones contradictorias en desmedro de la coherencia que debe caracterizar al Estado como un todo y como ”calificado agente jurídico y moral”. Además la mencionada descoordinación, sumada a la negligencia de las autoridades que intervienen en la ejecución del citado Programa, (...) ha conducido al incumplimiento de otros mandatos constitucionales como son (1) el aseguramiento de la salud y la salubridad pública (2) la protección y conservación del medio ambiente y (3) el deber del Estado de brindar protección especial a los grupos vulnerables o marginados así como a los menores de edad. Así la estrategia de erradicación, que en apariencia es beneficiosa para la colectividad, al ser ejecutada en forma unilateral y sin la debida diligencia y colaboración de los organismos del Estado, termina afectando los referidos bienes objeto de protección constitucional y legal [8] .

Ahora bien, pensemos lo que ocurriría al imponerse al MMA la disposición de sustancias o bienes para el procesamiento de los narcóticos, naturalmente aumentaría aún más la complejidad de la precaria coordinación de las autoridades antinarcóticos.

También habría que tener en cuenta el tiempo que llevaría la disposición de una infraestructura para dicho efecto, unos procedimientos adecuados para estos fines de parte del MMA, cuando ya debe existir un acumulado de experiencia de parte de la DNE en estos casos. Debe ser la DNE la encargada de ejecutar el PMA y la autoridad debe mantener su papel imparcial de veeduría, control y verificación del mismo, tal y como lo dispone la resolución 1065:

ARTICULO QUINTO.- El Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto Colombiano de Agricultura –ICA- y el Ministerio de Salud dentro de sus competencias, supervisarán la ejecución de la actividad y podrán verificar en cualquier momento el cumplimiento de los lineamientos y obligaciones contenidas en la presente providencia y en el Plan de Manejo Ambiental.

> LA LEY 785 ES INCONVENIENTE PORQUE ENVÍA UN MENSAJE FALSO: QUE LA MITIGACIÓN DE DAÑOS DE ACTIVIDADES QUE COMPROMETEN EL MEDIO AMBIENTE PUEDE OBVIARSE POR PARTE DE QUIENES LAS REALIZAN.

Pensemos en un ejemplo extremo: que todo organismo público o privado que esté obligado a tener un PMA se abstenga de hacerlo y le imponga esa carga al Ministerio, porque considera que el menor impacto ambiental se logra de esta manera, pensemos en petroleras, ladrilleras, curtiembres, etc. 

Esta situación no sólo rebosaría la capacidad del Ministerio, sino que favorecería la idea del desprendimiento de entes públicos y privados de prever mecanismos de mitigación de daños, de compensación, de solidaridad ambiental social.

Por todos los argumentos anteriormente expuestos, solicito respetuosamente a la Honorable Corte, declarar inexequible la Ley 785 de 2002, en el apartado que trata sobre la responsabilidad en materia de cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental.

ALIRIO URIBE MUÑOZ

Presiente Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”.

 

Notas

1. Texto de la apelación al Fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que suspendió las fumigaciones provisionalmente en todo el país. Actualmente la apelación está siendo revisada por el Consejo de Estado. (Regresar)

2. Fragmento del Texto. FUMIGACIÓN EN COLOMBIA: LOS ÉXITOS DEL DESACIERTO. Por Ricardo Vargas, Marta Lucía Guardiola y Jorge Almansa. Acción Andina – Grupo Interdisciplinario Política y Ambiente. Septiembre de 2003. (Regresar)

3. Amicus Curiae: LAS FUMIGACIONES Y LOS DERECHOS HUMANOS. Defensoría del Pueblo: (Regresar)

4. Pág. 13 del documento citado. (Regresar)

5. Fragmento de la resolución 0108 del 31 de enero de 2002 del Ministerio del Medio Ambiente “por la cual se resuelven unos recursos de reposición y se toman otras determinaciones” (Regresar)

Ed. Avianca: Calle 16 No. 6-66 Piso 25 - Bogotá DC
Horario de Atención: Martes a Viernes, 2 a 5 pm
PBX: (571) 7421313
FAX: (571) 2824270
Apartado Aéreo: 33035