En los días 14-16 de julio el equipo de WOLA llevó a cabo veinte reuniones en Bogotá con embajadas, funcionarios del gobierno colombiano, legisladores, organizaciones internacionales y expertos. Los días 17-19 de julio la Coordinadora Principal de WOLA, Gimena Sánchez, viajó a Cali para reunirse con defensores de derechos humanos, representantes de minorías étnicas y sindicalistas, y con el propósito de visitar los programas financiados por los Estados Unidos para crear oportunidades económicas para las comunidades afrocolombianas e indígenas.
Por Adam Isacson, Coordinador Principal del Programa de Políticas de Seguridad Regional de WOLA; Gimena Sánchez-Garzoli, Coordinadora Principal del Programa de los Andes de WOLA
En los días 14-16 de julio el equipo de WOLA llevó a cabo veinte reuniones en Bogotá con embajadas, funcionarios del gobierno colombiano, legisladores, organizaciones internacionales y expertos. Los días 17-19 de julio la Coordinadora Principal de WOLA, Gimena Sánchez, viajó a Cali para reunirse con defensores de derechos humanos, representantes de minorías étnicas y sindicalistas, y con el propósito de visitar los programas financiados por los Estados Unidos para crear oportunidades económicas para las comunidades afrocolombianas e indígenas.
Buscamos puntos de vista sobre los preparativos de un escenario que consideramos probable: la firma de un acuerdo de paz entre el gobierno y el grupo guerrillero de las FARC en Colombia, tal vez tan pronto como mediados de 2015. Si las dos partes llegan a un acuerdo, la comunidad internacional tendrá que desempeñar un papel importante apoyando muchas actividades de posconflicto (o por lo menos “pos acuerdo”).
Tal vez en un año, los países donantes, agencias de las Naciones Unidas y otros organismos multilaterales se verán obligados a cambiar de marcha, aumentando y reorientando sus paquetes de ayuda. ¿Están ellos dispuestos a hacer eso? ¿Está el gobierno colombiano ayudándoles a estos grupos a prepararse? ¿Cuáles serán las necesidades más urgentes?
Éstas son las conclusiones preliminares a las que llegamos después de nuestra visita.
1. En este momento no hay mucha coordinación entre los donantes. La planificación de los estados donantes para apoyar una Colombia en posconflicto no está del todo madurada. En parte, esto se debe a que el gobierno de Colombia aún no ha aclarado los lineamientos acerca del tipo de apoyo que pueda llegar a necesitar. (Un intercambio típico entre los representantes de los gobiernos donantes y los negociadores de paz en Colombia se parece a cuando gobiernos dicen: “Somos burocracias de movimiento lento, por favor díganos donde usted nos necesita”, y los funcionarios colombianos ofrecen sugerencias vagas a que los donantes “suban su nivel de su juego ” y que éstos ” piensen fuera de la caja”.)
Por el momento, los países donantes están “a la espera”. Esto se debe a:
• la falta de concreción del gobierno colombiano sobre sus posibles necesidades;
• el deseo de algunos donantes de esperar a tener mayor certidumbre sobre el acuerdo antes de actuar;
• las presiones fiscales internas de varios donantes, especialmente debido a la crisis económica en Europa; y a
• los planes generales de algunos de los donantes para reducir o ajustar a cero la asistencia a Colombia, un “país de ingreso medio” que ellos consideran necesita menos ayuda.
2.De todos los actores internacionales, USAID y el PNUD son probablemente las organizaciones más avanzadas en términos de pensar en las necesidades del posconflicto. El 13 de junio la Agencia de los EE.UU. para el Desarrollo Internacional (USAID) publicó “Un camino hacia la paz” [PDF], un documento de 50 páginas que explica las líneas generales de sus donaciones a Colombia para los próximos cuatro años. “La Estrategia de Cooperación para el Desarrollo del País (CDCS) está estrechamente relacionada a la agenda de negociación entre el gobierno de Colombia y las FARC, y esta misma puede ser expandida para atender las necesidades extraordinarias asociadas con la implementación de un acuerdo”, explica. El documento establece cuatro objetivos de desarrollo para guiar futuros programas:
• Presencia ampliada del estado – ayudar al gobierno colombiano a “llegar” y prestar servicios en zonas sin estado las cuales han estado históricamente bajo el control de las FARC y otros grupos armados.
• Reconciliación – una categoría que combina las víctimas, la justicia de transicional y la reintegración de excombatientes.
• Crecimiento económico rural – implementar la ley del 2011 sobre la Restitución de Tierrasy sus compromisos en el primer acuerdo (“Política integral de desarrollo agrícola”) y en partes del tercer acuerdo (“Solución al problema de las drogas ilícitas”) entre las FARC y el gobierno colombiano.
• Capacidad de recuperación del medio ambiente.
De particular importancia es el énfasis de USAID en programas especializados en ayudar a grupos marginados, incluyendo afrocolombianos y comunidades indígenas dado el impacto desproporcionado del conflicto sobre estas comunidades. Los programas de generación de ingresos públicos y privados comenzados por ACIDI/VOCA son particularmente innovadores. Estos trabajan con organizaciones afrocolombianas e indígenas para emplear a jóvenes marginados, personas internamente desplazadas y mujeres jefas de hogar y están orientados a producir resultados. USAID debería considerar ampliar su programa afrocolombiano e indígena (ACIP) a medida que Colombia hace la transición de conflicto a paz. Sin embargo, el futuro de los programas de asistencia de los Estados Unidos, gestionados por tanto la USAID y el Departamento de Trabajo de Estados Unidos, los cuales tienen como objetivo mejorar las condiciones laborales y el cumplimiento del Plan de Acción Laboral Estados Unidos-Colombia 2011, es menos claro.
El Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), “Alianzas Territoriales para la Paz y el Desarrollo”, está en los primeros meses de un esfuerzo que durará tres años y que costará $ 4.000.000 (USD). Este programa tiene como objetivo fortalecer el tejido social en las zonas históricamente sin gobierno afectadas por el conflicto para así “empoderar las capacidades para la paz que ya existen en Colombia para apoyar las conversaciones de paz, así como espacios y plataformas de organización social”. El programa tiene cuatro componentes:
• Apoyar la construcción de paz – mejorar la capacidad de las “poblaciones tradicionalmente excluidas” de participar en la construcción de paz y en la implementación de los acuerdos.
• Desarrollo territorial sostenible para la paz – aumentar las oportunidades económicas para las comunidades pobres afectadas por el conflicto.
• Estado Social de Derecho – fortalecer las relaciones de instituciones estatales y de la sociedad civil para construir la paz, proteger los derechos humanos y mejorar la gobernabilidad.
• Cultura de paz – cambiar actitudes y promover la reconciliación en comunidades afectadas por el conflicto.
El esfuerzo del PNUD es más pequeño que el de USAID, y sus materiales públicos dicen mucho menos acerca de los objetivos a corto plazo o cómo esta organización medirá el éxito.
3. Existe un “Grupo de Coordinación de Donantes” (DCG por sus siglas en inglés), este se reúne periódicamente. Diplomáticos o personal de la oficina de desarrollo de las embajadas de todos los donantes internacionales importantes participan en él, ya que es el espacio principal para la coordinación de los donantes. En este momento, el DCG parece ser más un espacio para el intercambio de información sobre los programas que un espacio para la formulación de estrategias y la toma de decisiones. El grupo cuenta con una presidencia rotatoria que sirve por un año; actualmente Suecia ocupa esta posición, y Alemania probablemente lo hará en 2015. La DCG tiene cinco subgrupos, los cuales se reúnen con mayor regularidad y se superponen en cierta medida con los objetivos de desarrollo de USAID mencionadas anteriormente.
• Paz y justicia transicional (actualmente coordinado por el PNUD, Suecia y España)
• Medio ambiente (Alemania)
• Desarrollo económico y rural (Unión Europea, Países Bajos)
• Género (Estados Unidos, ONU Mujeres)
• Derechos Humanos y Gobernabilidad Democrática (Canadá, OACNUDH)
4. Muchos donantes con los que hablamos consideraron la “justicia transicional” como una de las prioridades en su cooperación en el posconflicto.La Justicia Transicional—tribunales para violadores de derechos humanos, actividades relacionadas a las comisiones de la verdad, la restauración de las víctimas, y las posibles medidas similares—requerirá gran cantidad de recursos internacionales. Sin embargo, ésta requerirá relativamente pocos recursos financieros en comparación con el “alto precio” de otros elementos de la implementación de paz tales como la construcción de la gobernabilidad territorial, la reintegración de los excombatientes o la implementación del acuerdo de desarrollo rural.
5. La parte “territorial” es crucial.Una ausencia notable de las instituciones del Estado y un tejido social débil son razones clave por las que los grupos armados y el tráfico de drogas han permanecido activos en gran parte de territorio de Colombia. Llenar el vacío de gobernabilidad y de la sociedad civil en una fase posterior a la guerrilla promete ser una tarea monumental: la misión de observación de la OEA ha identificado 33 zonas que deberían ser las prioridades de gobernabilidad territorial. Los Estados Unidos, el PNUD, Caritas y el Alto Comisionado del Gobierno de Colombia para la Paz están implementando, o planeando implementar, programas que buscan fortalecer la gobernanza local y las organizaciones civiles de formas diferentes en conjunto con proyectos económicos productivos.
Colombia cuenta con algunas experiencias muy recientes, y muy diferentes, sobre las cuales se puede basar. Estas incluyen: el programa “Laboratorio de Paz” apoyado por la Unión Europea y el Plan Nacional de Consolidaciónrespaldado por los Estados Unidos. Ambos programas han contribuido a reducciones en violencia territorial y en la producción de drogas, pero requieren una inversión generosa y un compromiso constante para evitar una recaída rápida.
6. No está claro aún si las agencias del gobierno colombiano están en armonía con el enfoque de “paz territorial”.Esta observación sigue siendo especulativa, pero vale la pena marcar en este momento. El Alto Comisionado para la Paz de la Presidencia de Colombia ha establecido una pequeña oficina de planificación para el posconflicto llamada la Unidad de Coordinación de la Paz. Esta oficina está desarrollando el concepto de “paz territorial” para el posconflicto, una estrategia para que el gobierno incursione en áreas que ha descuidado por mucho tiempo una vez firmado el acuerdo. Sin embargo, en la actualidad, la mayoría de los recursos van a agencias que atienden a poblaciones específicas, y no a territorios: la Unidad de Víctimas, la Agencia de Reintegración, la Unidad de Restitución de Tierras, el Instituto del Niño y Bienestar de la Familia, y programas de transferencia de efectivo específicos. Esto no es necesariamente un concepto diferente o un desafío a “la paz territorial”, pero puede ser que haya algo de tensión o demora innecesaria si ésta última se trata de utilizar para su propia visión los recursos de la anterior.
7. Puede que hayan más recursos disponibles de lo que existe capacidad de ejecución.Los donantes aumentarán sus donaciones, y el gobierno de Colombia encontrará recursos internos, o aumentará su presupuesto anual de $ 105-110 mil millones (dólares estadounidenses) (un múltiplo elevado de potencial ayuda internacional). Pero como dijo preocupado un funcionario de una organización internacional, “los ejecutores son el eslabón perdido.”
Escuchamos muy poca confianza en la capacidad de las burocracias del estado colombiano de llevar a cabo programas de paz grandes y ágiles. Las dudas sobre capacidad rodean a los ministerios civiles de Colombia, a la mayoría de los componentes del masivo Departamento de Prosperidad Socialde la Presidencia de Colombia, al sistema de justicia, a las agencias de asuntos internos y organismos de auditoría, al igual que a la mayoría de los gobiernos locales.
Estas faltas no se deben a una falta de gente talentosa trabajando, o dispuestas a trabajar, para el gobierno civil de Colombia. Las razones de estas deficiencias de parte los ejecutores se deben a razones ‘más institucionales’. Estas razones incluyen una burocratización excesiva, la falta de experiencia de gestión específica, resistencia por parte de grupos políticos y penales locales, a veces de forma violenta, y a la corrupción impune.
Hasta que las instituciones civiles estatales no puedan llevar la carga de la implementación del
posconflicto existen otras dos opciones disponibles:
• Las fuerzas armadas de Colombia podrían prestar servicios en áreas sin estado ya que tendrán menos que hacer en la etapa del posconflicto. Sin embargo, esta es una idea terrible por múltiples razones que van desde las relaciones dañadas entre civiles y militares, a la preparación inadecuada de los militares en materia de gobernación civil, hasta la probable resistencia a de las FARC a desmovilizarse si sus zonas de influencia se vieran militarizadas.
• Las agencias de la ONU y los contratistas privados, de los cuales la mayoría de sus empleados son colombianos, pueden atender al trabajo que queda por hacer mientras las zonas sin gobierno esperan la llegada de las instituciones civiles estatales. Esto sólo puede ser una solución temporal, y debe ser eliminada a medida que la capacidad de los gobiernos locales incrementa. Una de las propuestas que vale la pena explorar es transferir de forma constante a instituciones del estado a ciudadanos colombianos que trabajan para agencias de la ONU o como personal contratista.
Sea cual sea el camino que se elija, el éxito de la aplicación depende del grado en que las poblaciones sean capaces de participar en el diseño de los programas y en la toma de decisiones a nivel comunitario. A la vez, el gobierno colombiano también debe ofrecer incentivos, tales como mejores salarios y mayores oportunidades de promoción, a aquellos profesionales dispuestos a administrar programas y prestar servicios en áreas remotas donde no existen comodidades comparables a las disponibles en ciudades. El gobierno también debe garantizar que los compromisos y las normas enunciadas en el Plan de Acción Laboral entre los Estados Unidos y Colombia se apliquen a sus empleados.
Escuchamos de parte de varios gobiernos donantes el deseo que Colombia desista de responder a retos por medio del diseño de nuevas instituciones y la reorganización de los organigramas. En vez de esto, el énfasis debe estar en fortalecer las estructuras existentes, especialmente en áreas alejadas de Bogotá donde la gobernabilidad no existe. Hoy en día, Colombia es país de ingresos medios-acercándose a pertenecer a la OECD, pero como lo dijo un funcionario de un organismo internacional, el estado “necesita transformarse para llegar a la Colombia” de bajos ingresos.
8. Entre las agencias gubernamentales, la Agencia Colombiana de Reintegración (ACR) parece ser la que más está haciendo para prepararse para el posconflicto.Esta agencia que supervisa la a menuda difícil reintegración de excombatientes desmovilizados casi ha duplicado su personal en el último año y ahora cuenta con 34 oficinas regionales. Sus líderes señalan que cerca del 98 por ciento de su presupuesto actual proviene de recursos nacionales, y espera que la agencia no dependa de mucha asistencia internacional si las FARC se desmovilizan. Aun así, no está claro si la agencia estará lista para lo que el documento de estrategia de la USAID llama “8.000 combatientes de las FARC que necesitan ser reintegrados a la sociedad, esa cifra llega a más de 30.000 si se incluyen los miembros de sus familias y redes de apoyo”. Mucho dependerá de las cuestiones pendientes por negociar en La Habana: todavía no sabemos qué forma podrían tomar el desarme y la desmovilización.
9. Se están realizando esfuerzos para adelantar los programas de cooperación y para poder “mapear” la ayuda.Nos dijeron que un estudio del gobierno español encontró que existen cerca de 90 “espacios de coordinación” para la prestación de asistencia a Colombia. A la vez, el Departamento de Prosperidad Social de la Presidencia ha puesto en marcha una base de datos en línea llamada “Mapa Social” que (con la ayuda de Microsoft) tiene como objetivo documentar los programas de asistencia por donantes. Este sitio todavía parece estar en fase de desarrollo: el personal de WOLA trató sin éxito por 15 minutos de que el impresionante mapa de la página mostrase solo los programas de la USAID. Si el programa se maneja escrupulosamente, y si los donantes proporcionan información acerca de sus programas de forma detallada, este recurso podría revolucionar la coordinación de donantes en el posconflicto ya que ayudaría a evitar la duplicación e ilustrar dónde existen vacíos.
10. Implementar los compromisos de paz requerirá algún tipo de verificación imparcial.La forma que tomará esta verificación aún se desconoce. Oímos un consenso general de que una Colombia en posconflicto es poco probable que tenga una misión internacional de alto perfil y de mandato fuerte a como lo tuvo ONUSAL en El Salvador o MINUGUA en Guatemala. Sin embargo, oímos con frecuencia la opinión que una presencia internacional armada puede ser necesaria en las primeras fases para proteger a excombatientes desmovilizados. Para garantizar la aplicación efectiva de los acuerdos, también se tendrá que reforzar la protección a defensores de los derechos humanos, activistas de los derechos a tierra, los sindicalistas, y líderes afrocolombianos e indígenas. El lapso entre la firma de un acuerdo y el referéndum para ratificar el mismo será un momento vulnerable ya que existirán fuertes incentivos para actuar contra estos individuos para aquellos que se están desmovilizando, para estos defensores, al igual que como para aquellos aspirantes a dañar el proceso.
La estructura de verificación más probable es un acuerdo compartido entre la ONU y la OEA que gestione el desarme y la desmovilización, tal vez que oriente la justicia de transición, e informe a ambas partes (Estado y FARC) sobre preocupaciones o áreas donde no se están cumpliendo con los estándares esperados.
En nuestra opinión, esta misión debe ser capaz de informar públicamente cuando encuentra que uno u otro lado no está cumpliendo con sus compromisos, inclusive si esta es dada un mandato débil. El modelo de consulta privada con el gobierno colombiano que ha guiado a la Misión de Apoyo al Proceso de Paz (MAPP) de la OEA desde que comenzó a verificar las desmovilizaciones de grupos paramilitares en 2004 es inaceptable. Ciertamente, la expresión privada de las preocupaciones sobre los compromisos no cumplidos es un primer paso apropiado. Pero esto es demasiado fácil de ignorar si no existe un seguimiento que amenace a las partes con una rendición de cuentas pública detallada.
Al igual que lo deberían de hacer los donantes con sus programas de coordinación, esta misión debe hacer públicos los datos sobre sus actividades y hallazgos, en la mayor medida posible. A diferencia de las misiones de verificación centroamericanas de la década de 1990, la misión en Colombia estará funcionando en la era de los “grandes datos.” Una misión que reúne pedazos de información confiable sobre el cumplimiento del acuerdo de paz y su ejecución no debe simplemente guardárselos. Grupos de la sociedad civil, donantes internacionales, medios de comunicación y otros órganos de supervisión deben ser capaces de contribuir con sus propios análisis y recomendaciones basados en estos datos. La próxima misión de verificación de paz debe tener una API pública.
Apéndice: Aquí está una lista de las posibles necesidades del posconflicto que surgieron en nuestras entrevistas y discusiones durante los días 14 y 16 de julio.
• Verificación Imparcial
• Organización de un referéndum para ratificar los acuerdos de paz
• La gobernanza territorial y la creación de tejido social
• Desmovilización y desarme de los combatientes
• Reintegración de excombatientes
• Reintegración de los niños excombatientes
• Reparaciones / restauración a víctimas
• Los programas de reintegración y de víctimas dirigidos a poblaciones específicas (mujeres, comunidades afrocolombianas, comunidades indígenas, campesinos)
• Tribunales y / o justicia reparativa para los violadores de los derechos humanos
• Comisión de la verdad para identificar a los abusadores y narrar atrocidades, y tal vez una comisión de “esclarecimiento histórico” para identificar los intereses que se beneficiaron de estas acciones.
• Desminado
• Ordenamiento territorial para el desarrollo económico futuro en zonas de conflicto
• La titulación de tierras, incluyendo un catastro para determinar la propiedad rural
• Erradicación y sustitución de cultivos Ilícitos
• Seguridad de la zona fronteriza y desarrollo (que debe ser coordinado con países vecinos)
• Controlar y regular la minería ilegal especialmente de metales preciosos
• Mejorar la capacidad de los gobiernos municipales y departamentales
• Mejorar la capacidad del sistema de justicia, especialmente la capacidad de investigar y sancionar casos de corrupción
• Medio ambiente y sostenibilidad